【公共精神卫生】基于文献计量学的我国精神卫生政策分析
文章来源：中华精神科杂志, 2024, 57(9): 562-565.
作者：孙艳坤 冯羿凯 鲍彦平 施正丽 师乐 袁凯 吴水琳 陆林
作者单位：北京大学第六医院 北京大学精神卫生研究所 国家卫生健康委员会精神卫生学重点实验室（北京大学）国家精神心理疾病临床医学研究中心（北京大学第六医院） 北京大学公共卫生学院全球卫生学系 北京大学中国药物依赖性研究所 北京大学公共卫生学院
摘要
目的
探讨我国改革开放以来精神卫生相关政策的特点与演变规律，为未来精神卫生政策的制定和发展规划提供参考。
方法
检索我国国家层面于1979年1月以来制定的精神卫生相关的政策文件，将我国精神卫生政策的制定工作分为2005年之前、2006—2010年、2011—2015年、2016—2023年4个阶段，利用共词分析、府际关系分析等文献计量的方法对各阶段政策文件数量、政府部门行文参与情况和政策热点主题进行分析。
结果
共检索到1987年1月1日至2023年10月31日精神卫生相关政策文件121篇，自2006年起历年发文数量呈波动趋势，2020年达到最高年发文量17篇；参与行文的部门数量随时间推移不断增加，由1987—2005年的4个部门增加到2016—2023年的37个部门。各部门精神卫生政策制定愈发深入；各阶段政策涉及热点主题愈发多元，各类政策更加细化且更具操作性。
结论
我国精神卫生政策领域表现出积极态势，多部门合作更加深入，政策内容更贴近全民精神健康需求，一定程度上促进了精神卫生事业的持续发展。
精神健康是健康的重要组成部分。随着中国经济社会快速发展，工业化、城市化、市场化、人口老龄化呈加速趋势，由此导致的精神卫生问题越来越严重 ［ 1 ］ 。我国精神障碍患病率达16.6% ［ 2 ］ ，为个人、家庭、社会带来了巨大的疾病和经济负担。近年来，特别是新型冠状病毒感染疫情发生以来，我国政府陆续出台系列政策文件，不断建立和健全精神卫生服务体系，提高精神卫生和心理健康服务的公平性和可及性 ［ 3 ］ 。
近年来，在公共政策研究科学化的背景下，以理性分析为基础的政策文献量化分析成为公共政策分析的重要途径，其以公共政策文本为研究对象，重点分析文本非内容要素（如文本数量、行文单位、发文主题等），试图描述政策议程设置与重心转变 ［ 4 ］ 。本文利用政策文献量化研究方法对精神卫生相关政策的发展方向和特点进行分析，以定量与定性研究相结合的方式总结归纳近年来我国精神卫生相关政策的特点和发展变化规律，为精神卫生工作的进一步发展提供政策建议。
资料和方法
一、资料来源
以“精神卫生”“心理健康”“精神专科”“精神疾病”“精神障碍”“社会心理服务”“抑郁”“政策”“规范”“条例”“文件”“意见”等为关键词，在全国人大、国务院、各部委、中国疾病预防控制中心等机构网站以及《中华人民共和国卫生法规汇编》、国家法律法规数据库、中国知网数据库、维普中文科技期刊数据库、万方数据库、中国生物医学文献数据库等中文数据库中，检索与精神卫生相关的政策文件，纳入的政策文件均以“精神卫生”或者“心理健康”为主题，排除仅在部分内容中提到“精神卫生”或者“心理健康”的文件。共检索到1987年1月1日至2023年10月31日与精神卫生相关的政策文件121篇，其中国家宏观卫生政策28篇，专门针对精神卫生的政策93篇。本文对检索到121篇政策文件进行梳理，梳理内容包括主题词编制、发文机构提取等。
二、计量学方法
1.共词分析法：为反映我国精神卫生政策主题演化情况并解读相关执政理念的转变，本文参考共词分析法（co-word analysis） ［ 5 ］ ，分析了我国精神卫生政策主题共同出现在同一篇政策文件标题中的现象，判断并描述该领域中主题间的关系，揭示我国精神卫生政策结构，展现我国精神卫生政策理念。对各阶段精神卫生具体政策进行主题归纳，统计各阶段中一级主题文件数及其占该阶段总文件数比例，并罗列该阶段与各一级主题关联的二级主题，形成各阶段精神卫生政策主题共词表。
2.府际关系分析：本文通过构建政府部门、群团组织与事业单位主题二模矩阵，统计各阶段不同部门参与精神卫生政策制定情况，展示一定时期内参与精神卫生政策制定工作部门的类型、数量及关注内容。涉及精神卫生政策制定的主体在历史上曾发生过多次更名与合并，因此，为防止部门变动干扰府际关系变动规律的发生，本文将使用文件下发时政府部门的名称。
3.主题词编制方法：本研究对精神卫生政策文件的主题编制采用了分级的方式。首先，基于《全国精神卫生工作体系发展指导纲要（2008—2015年）》《全国精神卫生工作规划（2015—2020年）》以及《关于加强心理健康服务的指导意见》 ［ 6 , 7 , 8 ］ ，由宏观到微观将政策归纳为精神卫生综合管理协调机制、社会心理服务体系建设、心理健康促进与教育、精神卫生服务机构、常见精神障碍和心理问题防治等10个主题（ 表1 ），将这些主题视为精神卫生政策的“一级主题”，并为政策文件进行标注。其次，对文件名、文件内容等进行关键信息提取，作为具体政策的关注点，将其视为“二级主题”。
三、年份划分标准
由于本研究纳入的政策文件数量较多、年代跨度较大，为展现精神卫生政策制定部门之间的合作情况以及政策关注点随时间演化的趋势，本研究对年份进行了分层。本研究以《精神卫生“八五”规划》《全国精神卫生工作体系发展指导纲要（2008年—2015年）》《全国精神卫生工作规划（2015—2020年）》为基础，将我国精神卫生政策文件分为4个时间段，即2005年之前、2006—2010年、2011—2015年、2016—2023年，将针对各个时间段分别进行计量分析。
结果
一、政策文件数量分析
1987—2005年，精神卫生政策文件数量较少，历年精神卫生相关政策文件的发布数量均不超过2篇。自2006年开始，历年的发文数量在总体上呈现出波动趋势，于2008、2012、2020年达到阶段性峰值，其中2020年发文量为17篇，见 图1 。
图1 各年度中国精神卫生相关政策文件发布数量图
二、府际关系分析
统计结果显示，随着时间的推移，参与行文的部门数量不断增加。除主要负责制定精神卫生指导性政策的国家卫生行政部门（卫生部、国家卫生和计划生育委员会、国家卫生健康委），在与国家卫生行政部门协作制定精神卫生政策的部门中，2005年之前参与政策制定频次最高的为教育部（含国家教育委员会），2006—2010年主要包括国家发展和改革委员会、司法部、民政部等，2011—2015年为公安部、国家食品药品监督管理总局、教育部、民政部等，2016—2023年主要包括民政部、教育部、财政部、中国残疾人联合会等。2005年之前，精神卫生政策的重点在于制定学生心理健康促进及教育、精神专科医院及精神卫生从业人员制定相关标准及政策。2006—2010年精神卫生政策重点关注的是重性精神疾病管理治疗、建立精神卫生工作部际联席会议制度、针对汶川地震等灾后心理危机干预及心理救援等。2011—2015年，政策内容涉及重性精神疾病的诊疗及管理工作、精神专科医院评审标准、非药用类麻醉药品和精神药品列管、中小学心理健康、职工心理健康等。2016—2023年，政策着眼于严重精神障碍管理治疗、社会心理服务体系建设等精神卫生的各个层面；在新型冠状病毒感染疫情暴发后，国务院成立了应对感染疫情联防联控机制，在精神卫生方面及时发布各项心理危机干预及心理救援指南。详见 表2 。
三、精神卫生政策内容分析
1.元政策梳理：（1）国家宏观政策中精神卫生相关内容。自新中国成立以来，我国多项法律、法规及政策均涵盖了精神卫生领域的内容，见 表3 。相关法规明确将精神残疾人列入保障范畴，维护残疾人的合法权益。2009年新医改以来，国家陆续出台多项政策，明确将重性精神疾病患者管理列入国家公共卫生服务项目，严重精神障碍管理在全国范围内铺开。对精神病医院在投入政策上予以倾斜，同时启动实施精神卫生防治体系建设与发展规划，建立健全精神卫生服务体系和网络，积极扩大精神科等急需紧缺专业人才队伍的培训规模。随着我国精神疾病谱的变化及人民心理健康需求的增长，我国在持续保障严重精神障碍防治的同时，政策重心向全民心理健康发展转移，并在国家层面建立健全突发事件卫生应急体系，开展心理危机干预。（2）国家精神卫生政策。国家陆续颁布实施了多个专门针对精神卫生领域的法律、条例及政策，见 表4 。《中华人民共和国精神卫生法》是精神卫生领域的指导法律，而《全国精神卫生工作体系发展指导纲要（2008—2015年）》《全国精神卫生工作规划（2015—2020年）》和《关于加强心理健康服务的指导意见》等则是指导性政策。这些政策的制定使得精神卫生工作方针从治疗精神疾病逐渐转变为预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理。政策的目标包括提高全民心理健康水平、改善重性精神疾病患者的管理和治疗、减少不良心理和行为问题的发生等。此外，还明确了学校开展心理健康教育、居民获得心理健康指导、精神疾病患者接受康复服务等服务范畴。近年来，政府部门加强了心理健康服务体系的建设，特别是中国共产党第十九次全国代表大会提出加强社会心理服务体系建设、培育健康的社会心态的要求下，制定了《关于加强心理健康服务的指导意见》《全国社会心理服务体系建设试点工作方案》和《全面加强和改进新时代学生心理健康工作专项行动计划（2023—2025年）》，这些政策推动了精神卫生和心理健康事业的发展进入新阶段。
2.具体政策主题共词分析： 各阶段精神卫生具体政策主题共词表所罗列二级主题词按照词频排布，见 表5 。2005年之前，我国精神卫生工作处于初始阶段，政策数量有限且内容单一。教育系统重视学生心理健康教育，卫生和民政系统关注精神专科医院的评审以及心理治疗服务。2003年非典疫情后，卫生部指导中国疾病预防控制中心加强对一线人员心理保健。2006年至2010年，我国精神卫生工作进入探索发展期，政策数量迅速增加。汶川地震后，卫生部发布了指导心理危机干预的政策，关注灾后心理卫生服务、心理援助热线建设等。2011年至2015年，我国精神卫生政策进一步增加，重视重性精神障碍管理、精神卫生防治体系建设、心理健康促进与教育以及药物滥用问题管理。2016年至2023年，精神卫生政策主题涵盖全民精神健康各领域，且政策更加细化和可操作。新型冠状病毒感染疫情暴发后，卫生部门迅速制定了心理疏导和援助指导原则，各部门共同推进社会心理服务体系建设。此外，重视不同群体的心理健康促进与教育，并加强精神专科医疗服务，推动优质资源扩容和下沉，完善精神障碍防治体系。
讨论
一、我国精神卫生领域日益受到国家的重视，精神卫生政策总量持续增长
精神心理健康是健康的重要组成部分，近年来，我国精神心理疾病的患病率逐渐增加，存在精神障碍问题的人口比例达16.6% ［ 2 ］ ，加强精神卫生体系建设迫在眉睫。通过精神卫生政策发布时间序列分析可知，我国精神卫生相关政策的年发文数量呈现波动上升的趋势，精神卫生与心理健康领域愈来愈受到国家的重视。“十三五”规划、“十四五”规划、“健康中国行动”等在内的多项国家政策均明确提出构建强大公共卫生体系，完善心理健康和精神卫生服务体系，为精神卫生与心理健康事业的发展奠定了政策基础。同时，《中华人民共和国精神卫生法》《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》等法律的颁布实施，为我国促进精神卫生事业发展、加强精神疾病防治、促进全民心理健康提供了法律支持。精神卫生及心理健康得到了越来越多的关注及政策支持，有利于我国精神卫生事业的可持续、快速发展。
二、多部门参与推动精神卫生相关政策内容不断深入、细化与落实
政府部门是公共政策决策的重要主体，政策制定过程离不开各政府部门间的协作。近年来，社会各界对精神卫生领域重视程度在不断提升，通过对不同阶段精神卫生政策联合行文情况的统计可以发现，越来越多的政府部门成为了精神卫生政策制定的参与者。同时，对不同阶段各部门参与精神卫生政策制定的频次分别进行统计，可发现各主要部门参与发文频次有较高幅度的增长，参与主题更为多元，参与深度有所加强。近年来多部门参与推动了精神卫生相关政策内容不断深入、细化与落实；同时，各部门的广泛参与也说明了全社会对于精神卫生事业的参与广度与深度在不断加强，体现了将精神卫生及心理健康融入所有政策的卫生健康工作方针。
三、精神卫生相关政策主题不断演进，从加强精神疾病防治向促进全民心理健康发展
政策主题词聚类的变迁能够反映政府执政理念与重点关注方向的转变，对各阶段精神卫生相关政策聚类情况进行分析可以发现，心理健康促进、严重精神障碍管理、心理危机干预及救援等主题长期以来都是政府执政的侧重点，而不同时期精神卫生政策热点主题不一，但始终以不同阶段的精神卫生及心理健康需求为导向。2015年之前，中国精神卫生工作处于起步阶段，政府工作重心侧重于重性精神疾病管理、心理健康促进与教育、精神卫生服务机构及人才队伍建设，以期尽快完善我国精神卫生及心理健康促进体系。自2004年12月，卫生部和财政部设立中央补助地方重性精神疾病管理治疗项目（即“686”项目）的推动实施，到2009年重性精神疾病管理治疗工作纳入国家基本公共卫生服务，是我国精神卫生服务发展的里程碑，标志着精神卫生服务特别是严重精神障碍患者服务管理正式进入国家公共卫生改革行列，我国精神卫生工作进入了快速发展时期 ［ 9 ］ 。2016年起，随着社会的不断发展及疾病谱的转变，特别是党的十九大进一步提出加强社会心理服务体系建设，培育健康的社会心态，政府部门开始愈加重视心理健康服务总体的发展。在《中华人民共和国精神卫生法》《基本医疗卫生与健康促进法》的要求下，在“健康中国行动”“爱国卫生运动”的推动下，国家卫生健康委、中央政法委、教育部等10部门联合开展了全国社会心理服务体系建设试点工作，探索在政府领导和多部门协作下，建立健全社会心理服务体系和工作机制，因地制宜地提供心理健康服务。至此，心理健康促进工作开始进入党和国家发展的重要领域，精神卫生与心理健康事业进入了新的发展阶段。
本文对我国精神卫生政策进行收集整理与计量分析，总结了不同阶段的发展状况，发现了我国精神卫生政策领域表现出的积极态势。经过三十余年的努力，在国家宏观政策及精神卫生专业政策的指导下，我国省、市、县、乡、村五级精神卫生防治体系逐步完善，社区精神卫生服务覆盖全国并且逐步规范，人力资源严重短缺的现象有所缓解，精神卫生服务机构无论从数量还是质量上均有所提高；同时，随着我国精神疾病谱的变化及人民心理健康需求的增长，我国精神卫生政策重心向全民心理健康发展转移，将心理健康促进列为重要的任务目标。未来，我国精神卫生政策应进一步根据人民心理健康需求、精神卫生服务需求的变化不断细化，精神卫生领域应在完善严重精神障碍管理治疗服务的同时，大力开展常见精神障碍防治和公众心理健康服务，推动精神卫生更好地融入公共卫生，精神健康更好地融入大健康，全面提升国民健康素养。
参考文献（略）